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繼今年3月騰訊公司以0.01元中標(biāo)廈門市政務(wù)外網(wǎng)云服務(wù)項(xiàng)目之后，在6月份的連云港市大數(shù)據(jù)中心一期工程（市政務(wù)數(shù)據(jù)云計(jì)算平臺(tái)）建設(shè)服務(wù)項(xiàng)目中，中國電信股份有限公司連云港分公司最終以0元中標(biāo)。下文集中闡述了本人對(duì)于此類問題的看法。（本文發(fā)表于《新理財(cái)》雜志，2017年第5期）
一、問題緣起及相關(guān)法條
2017年，廈門市利用公開招標(biāo)方式采購政務(wù)外網(wǎng)云服務(wù)項(xiàng)目，涉及26項(xiàng)服務(wù)，包括云主機(jī)、云存儲(chǔ)、云數(shù)據(jù)庫等內(nèi)容。項(xiàng)目預(yù)算為495萬元。有5家企業(yè)參與了投標(biāo)。移動(dòng)、聯(lián)通、電信三大基礎(chǔ)運(yùn)營商的下屬公司的投標(biāo)報(bào)價(jià)在170萬—309萬元不等，而騰訊集團(tuán)旗下騰訊云計(jì)算公司（以下簡(jiǎn)稱“騰訊”）以0.01元的報(bào)價(jià)中標(biāo)本項(xiàng)目，引起社會(huì)廣泛熱議。
我國《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條規(guī)定“投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)”；《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)否決“投標(biāo)報(bào)價(jià)低于成本”的投標(biāo)；《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第十一條也規(guī)定“經(jīng)營者不得以排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手為目的，以低于成本的價(jià)格銷售商品?！憋@而易見，騰訊0.01元的中標(biāo)價(jià)格不僅難以彌補(bǔ)其履行本合同所需要的軟、硬件及人工投入，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于制作和遞交投標(biāo)文件所需要的成本。那么，騰訊為何得以中標(biāo)本項(xiàng)目？又如何理解本案例與現(xiàn)行法律法規(guī)的沖突？本文擬結(jié)合新經(jīng)濟(jì)時(shí)期的特點(diǎn)對(duì)此進(jìn)行深入分析。
二、規(guī)則出臺(tái)的背景和初衷
業(yè)內(nèi)對(duì)于成本的復(fù)雜性、成本價(jià)的判定方法，以及低價(jià)投標(biāo)人的動(dòng)機(jī)等進(jìn)行過比較充分的分析，本文不再贅述。在此需要討論的是法律法規(guī)為何要作出這樣的規(guī)定。只有把這個(gè)問題分析清楚，才能在此基礎(chǔ)上進(jìn)行深入的討論并提出有針對(duì)性的建議。
出現(xiàn)大量低于成本價(jià)投標(biāo)現(xiàn)象的背景是：第一，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，（低端）產(chǎn)能過剩。在大量技術(shù)含量不高的項(xiàng)目中，存在嚴(yán)重供大于求的局面。眾多廠商提供的產(chǎn)品或服務(wù)具有很強(qiáng)的同質(zhì)性，任何企業(yè)都無法在功能、性能及質(zhì)量等方面與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手拉開差距。要想脫穎而出，企業(yè)只能打價(jià)格戰(zhàn)。第二，我國的招標(biāo)采購體系很容易放大價(jià)格戰(zhàn)的激烈程度。招標(biāo)投標(biāo)這種特殊的交易方式，要求招標(biāo)人需要事前在招標(biāo)文件中明確遴選交易相對(duì)人的資格條件和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)標(biāo)過程中需要嚴(yán)格執(zhí)行上述條件及標(biāo)準(zhǔn)，沒有太多的自由裁量權(quán)。無論按照經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法還是綜合評(píng)估法，投標(biāo)人的報(bào)價(jià)在評(píng)標(biāo)體系中都占有舉足輕重的地位。當(dāng)前，我國尚未建立全國范圍內(nèi)完善的履約和信用評(píng)價(jià)體系。評(píng)標(biāo)過程無法像西方發(fā)達(dá)國家那樣，做到對(duì)于投標(biāo)人履約能力的科學(xué)評(píng)估，而只能按照招標(biāo)文件中設(shè)定的規(guī)則對(duì)于投標(biāo)文件進(jìn)行程序性的對(duì)比和計(jì)算。這兩點(diǎn)原因綜合作用所產(chǎn)生的結(jié)果往往是，在激烈乃至過度的競(jìng)爭(zhēng)中，投標(biāo)人只有通過超低的報(bào)價(jià)才能夠獲得采購合同。
在上述背景下，我國招標(biāo)采購的制度設(shè)計(jì)中明令禁止投標(biāo)人低于成本價(jià)投標(biāo)，筆者認(rèn)為，主要出于以下幾方面的考慮。
第一，糾正不成熟的投標(biāo)人的疏漏和錯(cuò)誤。我國的招標(biāo)采購制度建立時(shí)間較短，各方主體成熟度不高。尤其是很多投標(biāo)人，對(duì)于招標(biāo)規(guī)則理解程度不深，編制投標(biāo)文件的經(jīng)驗(yàn)不足，重視程度不夠。這些都會(huì)導(dǎo)致投標(biāo)文件中存在疏漏或錯(cuò)誤，繼而產(chǎn)生過低的投標(biāo)報(bào)價(jià)。這種情形被稱為“累死自己”。這樣的投標(biāo)文件與招標(biāo)投標(biāo)流程中“要約邀請(qǐng)—要約—承諾”的合同訂立機(jī)制相違背，不能反映招標(biāo)人和/或投標(biāo)人的真實(shí)意思，因此也不能產(chǎn)生合法有效的采購合同，應(yīng)當(dāng)在評(píng)標(biāo)階段予以拒絕。
第二，防止不理性的投標(biāo)人擾亂市場(chǎng)秩序。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通過競(jìng)爭(zhēng)配置資源。設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)制度的初衷是在同等質(zhì)量和服務(wù)的情況下，讓生產(chǎn)成本最低的供應(yīng)商獲得采購合同，從而使得生產(chǎn)資料和生產(chǎn)力的配置得到優(yōu)化。但這一制度設(shè)計(jì)的前提是所有的供應(yīng)商均以不低于成本的價(jià)格投標(biāo)。如果有一個(gè)或多個(gè)供應(yīng)商破壞了這一游戲規(guī)則，無序的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)發(fā)生混亂，產(chǎn)生“餓死同行”的不良后果。
第三，防止不誠信的投標(biāo)人實(shí)施豆腐渣或釣魚工程。與前述情形不同，很多投標(biāo)文件中的過低價(jià)格并不是投標(biāo)人的無心之過，而是有意為之。當(dāng)前許多負(fù)責(zé)或參與合同訂立（而非合同履行）過程的主體，包括評(píng)標(biāo)委員會(huì)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、公共資源交易中心，甚至部分招標(biāo)人和監(jiān)管部門，只將采購工作的重點(diǎn)放在“選擇一份最優(yōu)的投標(biāo)文件”，而忽視采購合同的實(shí)際履行情況。于是一些不法供應(yīng)商發(fā)現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)中的漏洞，在投標(biāo)階段編制一份質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的“近乎完美”的投標(biāo)文件，而一旦中標(biāo)，則在合同履行階段采用偷梁換柱、以次充好等方式降低成本，或者采用不正當(dāng)索賠、暗渡陳倉等手段高價(jià)結(jié)算以增加利潤(rùn)，最終損害了招標(biāo)人合法權(quán)益，即“坑死甲方”。換句話說，這些投標(biāo)人在投標(biāo)階段貌似“非理性”的報(bào)價(jià)策略其實(shí)是理性的，因?yàn)樗麄儾粌H不需自己來承擔(dān)低價(jià)搶標(biāo)的苦果，反而能夠嘗到甜頭。
總而言之，在成熟、完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，市場(chǎng)主體要為自己的承諾、行為以及行為的后果負(fù)責(zé)。市場(chǎng)會(huì)迫使上述“三不投標(biāo)人”服從于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本準(zhǔn)則。它們必然會(huì)如馬克斯·韋伯所言從經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上被趕下去，正如一個(gè)工人若不能或不愿意適應(yīng)這些準(zhǔn)則就必然被拋到街頭成為失業(yè)者一樣。然而，我國在建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段和轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)主體的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。市場(chǎng)的誠信體系不夠完善。所以政府對(duì)于市場(chǎng)主體的買賣過程進(jìn)行了“保姆式”的呵護(hù)，在制定法律時(shí)采用了“關(guān)口前移”的辦法。不是讓“三不企業(yè)”在獲得采購合同之后遭受懲罰，而是不讓他們獲得采購合同，即不允許以低于成本價(jià)競(jìng)標(biāo)的企業(yè)中標(biāo)。在短期內(nèi)，這種辦法或許可以在一定程度上降低低價(jià)搶標(biāo)所帶來的社會(huì)成本。但從長(zhǎng)期看，特別是在新經(jīng)濟(jì)時(shí)期，這種辦法會(huì)面臨越來越多的挑戰(zhàn)。
三、現(xiàn)有規(guī)則在新經(jīng)濟(jì)時(shí)期遇到的挑戰(zhàn)
“法律的本質(zhì)無非是一種臨時(shí)應(yīng)急措施的定型化?！蓖S多在農(nóng)業(yè)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的時(shí)期制定的諸多法律法規(guī)一樣，“不得低于成本價(jià)投標(biāo)”的規(guī)則在新經(jīng)濟(jì)時(shí)期遇到了巨大的挑戰(zhàn)。主要體現(xiàn)在以下方面。
首先，新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下企業(yè)的成本及收益結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中，供應(yīng)商的成本主要（如果不是全部）是生產(chǎn)成本，而收益則全部來自于采購人支付的價(jià)款。因此報(bào)價(jià)低于生產(chǎn)成本則必然意味著成本高于收益。正是這種簡(jiǎn)單的成本—收益構(gòu)成造就了前述（目前看來過于簡(jiǎn)單的）“不得低于成本價(jià)投標(biāo)”的游戲規(guī)則。而在新時(shí)期，企業(yè)的成本及收益結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜。舉例來說，許多企業(yè)的營銷成本超過了生產(chǎn)成本，而營銷成本的不同分?jǐn)偡绞絼t會(huì)導(dǎo)致企業(yè)在不同銷售合同中的不同定價(jià)。而對(duì)于許多信息產(chǎn)品，其可變成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于固定成本。如電子書，其可變成本接近于0。更有許多知識(shí)產(chǎn)品，其成本主要來自于智力投入，比如藝術(shù)品、創(chuàng)意產(chǎn)品和專利產(chǎn)品。比如一幅名畫，其成本是藝術(shù)家的靈感和技藝，而不是畫布和顏料，因而成本十分難以核算。在收益方面，合同價(jià)款并不是企業(yè)所唯一考慮的內(nèi)容。政府采購合同給企業(yè)所帶來的市場(chǎng)占有率的擴(kuò)大、業(yè)績(jī)的增加、能力的提升、商譽(yù)的改善和無形資產(chǎn)的增加又如何不讓企業(yè)垂涎三尺呢？在這種情況下，計(jì)算成本和收益孰高孰低成為一個(gè)難題。
其次，企業(yè)核算成本—收益的周期越來越長(zhǎng)。與以往通常采購的農(nóng)產(chǎn)品或工業(yè)品不同，許多產(chǎn)品，如軟件，具有很高的資產(chǎn)專用性，采購人在運(yùn)行全周期難以更換供應(yīng)商。雖然供應(yīng)商可能在最初的供貨合同中收入微薄，但在后續(xù)的運(yùn)行、維護(hù)、升級(jí)、改造及廢棄等活動(dòng)中則可以獲得豐厚的利潤(rùn)。此外，以往的企業(yè)計(jì)較的是單筆合同的得失。而在新經(jīng)濟(jì)時(shí)代，許多企業(yè)，特別是上市公司所看重的往往并非短期的收入，而是企業(yè)的成長(zhǎng)性。顯然，獲得政府采購訂單通常能夠顯著提升股東和投資者的信心。
第三，定價(jià)機(jī)制發(fā)生了重大變化。按照我們所熟知的《資本論》的觀點(diǎn)，商品的價(jià)值量由生產(chǎn)商品的社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間決定。而商品的價(jià)格受供求關(guān)系影響圍繞價(jià)值上下波動(dòng)。據(jù)此，一件商品的價(jià)值量（生產(chǎn)成本）不僅是固定的，而且是可測(cè)的，在此基礎(chǔ)上增加的或多或少的一部分利潤(rùn)就構(gòu)成了商品的價(jià)格。這種“成本+利潤(rùn)”的定價(jià)方式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期是可行的，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中遭受了巨大的挑戰(zhàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，特別是智慧經(jīng)濟(jì)時(shí)代，許多商品的價(jià)值是動(dòng)態(tài)的、不可測(cè)的，而它們的價(jià)格是通過競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的：當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)程度趨近于0時(shí)，它們的價(jià)格趨近于無窮大；而發(fā)生過度競(jìng)爭(zhēng)的情形時(shí)，它們的價(jià)格則會(huì)趨近于0。當(dāng)前共享單車的定價(jià)可以作為一個(gè)佐證。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂就是競(jìng)爭(zhēng)，以及競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的優(yōu)勝劣汰。在過去，供應(yīng)商的利潤(rùn)就是采購人的成本，二者是零和博弈。在新時(shí)期，對(duì)于采購人無用的資源則可能是供應(yīng)商的“金礦”，可能產(chǎn)生雙贏的結(jié)果。因此，市場(chǎng)主體定價(jià)的策略到底是“服務(wù)客戶”、“自身生存”還是“排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”其實(shí)是一個(gè)難以判定而且不需要判定的議題。
騰訊0.01元中標(biāo)案可以說綜合反映了以上因素：騰訊在此之前已有的軟、硬件和技術(shù)儲(chǔ)備降低了本次投標(biāo)的可變成本；政務(wù)云市場(chǎng)被資本市場(chǎng)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)公認(rèn)為“藍(lán)?！?；中標(biāo)政府政務(wù)云項(xiàng)目可以增加騰訊在這一新興、快速發(fā)展的領(lǐng)域的業(yè)績(jī)，占領(lǐng)行業(yè)制高點(diǎn)，協(xié)助企業(yè)完成戰(zhàn)略布局，提升股價(jià)；通過獲取和挖掘大數(shù)據(jù)獲可以取更多有價(jià)值的信息；在激烈競(jìng)爭(zhēng)中按照招標(biāo)文件中設(shè)定的規(guī)則贏得勝利……所以，如果再用傳統(tǒng)的觀念，僅僅根據(jù)0.01元的報(bào)價(jià)過低就得出投標(biāo)人“不成熟、不理性、不誠信”的結(jié)論未免過于草率。
四、對(duì)于如何應(yīng)對(duì)過低報(bào)價(jià)的建議
面對(duì)過低報(bào)價(jià)，從采購人的角度，建議使用排除法，依次將不成熟、不理性和不誠信的投標(biāo)人排除在外。發(fā)現(xiàn)異常低價(jià)的投標(biāo)文件后，評(píng)標(biāo)委員會(huì)首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)行詳細(xì)的技術(shù)評(píng)審和價(jià)格核算，避免接受存在疏漏或錯(cuò)誤的投標(biāo)文件。其次，應(yīng)當(dāng)向提供異常低價(jià)的投標(biāo)人發(fā)出澄清，要求后者作出解釋并提供證明材料，然后根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和投標(biāo)人的澄清材料判斷其是否屬于不理性投標(biāo)。第三，要根據(jù)投標(biāo)人的以往業(yè)績(jī)和信譽(yù)情況對(duì)其誠信狀況進(jìn)行判斷。第四，如果投標(biāo)人通過了上述檢驗(yàn)，招標(biāo)人決定授予其合同，應(yīng)提高這類異常低價(jià)合同履約保證金的金額。還可借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，引用同行擔(dān)保制度，降低由于供應(yīng)商無法履約給項(xiàng)目工期和質(zhì)量帶來的損失。采購人和政府部門應(yīng)對(duì)異常低價(jià)項(xiàng)目從嚴(yán)監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)的問題、糾正錯(cuò)誤，并把不誠信的供應(yīng)商的不良記錄列入政府統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)。
從立法部門的角度，建議認(rèn)識(shí)到新舊時(shí)期成本—收益內(nèi)涵的不同，短期內(nèi)可出臺(tái)司法解釋，將“不得低于成本價(jià)投標(biāo)”解釋為“如果投標(biāo)人不能證明在標(biāo)的全生命周期內(nèi)，其綜合成本不高于其全部收益，招標(biāo)人/評(píng)標(biāo)委員會(huì)則有權(quán)拒絕其投標(biāo)文件”。從長(zhǎng)期看，“不得低于成本價(jià)投標(biāo)”是建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期的產(chǎn)物，隨著市場(chǎng)主體逐步成熟、市場(chǎng)誠信體系日趨完善，公權(quán)力對(duì)于交易行為的限制和干預(yù)應(yīng)當(dāng)逐步減少。
作者：趙勇
